L’Ue è impreparata contro le emergenze sanitarie, servirebbe un’agenzia ad hoc

Le competenze sono parcellizzate tra le tante strutture presenti sul territorio dell’Unione. Una possibile soluzione è creare un ente che coordini gli sforzi dei vari organismi velocizzando le decisioni e delegare maggiori competenze nazionali in materia sanitaria a Bruxelles. Dal numero 178 del magazine

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Un po’ come alzarsi una mattina per andare a un colloquio di lavoro importante e accorgersi di avere la febbre e senza alcun rimedio per abbassare la temperatura. Ecco: l’insorgere di questa pandemia è stato come uno schiaffo per tutti, dall’impresa, alla politica, passando per la filiera della distribuzione. L’Europa, dopo il rilassamento fisiologico dovuto all’uscita dalla crisi economica iniziata nel 2008, si è ritrovata in casa un’altra emergenza, stavolta sanitaria, e si è ccorta di non avere gli strumenti per combatterla. Le divisioni tra gli Stati sisono accentuate, c’è chi ha chiuso i confini, ripristinato i controlli alle dogane, messo in atto politiche di restrizione per evitare il propagarsi del contagio. La retorica sovranista se la prende con le istituzioni di Bruxelles accusandole di non fare abbastanza per supportare i Paesi membri e dall’altra i governi litigano tra loro sui fondi da destinare a chi è maggiormente in difficoltà andando in deroga al pareggio di bilancio. Eppure l’Unione europea, in fatto di materia sanitaria, non può intervenire a suo piacimento e proprio per questo motivo sempre più esperti di politica comunitaria, invocano la creazione di una cabina di regia che possa prendere le redini dell’emergenza e guidare i 27 fuori dal pantano. Un’agenzia o un ente sovranazionale che solo in periodi emergenziali possa far fronte in modo coerente alle possibili future pandemie.

Più di un coordinamento unico

Non è solo questione di indirizzare gli Stati membri. Secondo Vincenzo Salvatore, professore di diritto dell’Unione europea all’Università degli Studi dell’Insubria (nonché Leader del Focus team Healthcare e Lifesciences dello studio legale BonelliErede e assiduo collaboratore di questo giornale), il tema riguarda cosa può e non può fare l’Ue. A essa è stata demandata una serie di competenze tra cui quella di adottare norme che valgono per tutti i 27 (i regolamenti) o di coordinare e fornire principi minimi (le direttive). “La sanità è una competenza relativamente nuova, arrivata tardi se pensiamo che l’Ue nasce come Cee, Comunità economica europea, con l’obiettivo di creare l’integrazione dei mercati. La sanità pubblica – continua Salvatore – è sempre stata considerata materia di competenza domestica, in quanto gli Stati hanno voluto mantenerne il controllo e sono sempre stati riluttanti a trasferirlo in sede sovranazionale”. Per un primo e più corposo intervento in materia sanitaria bisognerà aspettare il 2009, anno del cosiddetto Trattato di Lisbona che rivede in ogni sua parte l’Unione europea. All’articolo 168 si definiscono, infatti, le competenze dell’Ue in materia di sanità pubblica aggiungendo che le azioni di Bruxelles servono a completare le politiche nazionali, non a costringerle verso un’unica linea da seguire. Il punto è proprio questo e Salvatore lo spiega bene: “Questa emergenza sanitaria ha reso evidente come non sia sufficiente un mero ruolo di coordinamento dell’Ue. Serve una politica più incisiva, altrimenti ogni Stato va da sé”.

Razionalizzare ciò che c’è

Qualcuno in Europa ci sta pensando e si rafforza l’idea di trasferire a Bruxelles maggiori poteri in ambito della salute, soprattutto in fatto di integrazione e supervisione per quanto riguarda la prevenzione e la capacità di affrontare le emergenze sanitarie, favorire la ricerca e garantire l’approvvigionamento di dispositivi medico-chirurgici. Ma non è solo un problema di deleghe che gli Stati concedono all’Unione europea. C’è un tema di parcellizzazione delle risorse e quindi la conseguente mancanza di una visione d’insieme dei problemi. L’Ema, ad esempio, valuta la sicurezza e l’efficacia dei farmaci, però non si occupa di promuovere la ricerca clinica. L’Imi (Innovative medicine iniziative) stila programmi di finanziamento, ma non si occupa di assicurare che ci sia una sufficiente produzione di mascherine facciali o ventilatori polmonari. Il paragone con gli Usa è immediato, ma sbagliato. Lo stesso Salvatore ci tiene a precisarlo. “Non siamo un’entità federale”. Negli Stati Uniti (che nascono già con un’impostazione federale finanzia attività di ricerca. L’Ue è indietro e più aumentano le minacce sanitarie e meno c’è la sensazione che Bruxelles abbia la capacità di procedere celermente per adeguarsi e tutto (o quasi) viene lasciato in mano ai singoli governi. E qui spunta, appunto, l’idea di un ente che sovrintenda le emergenze, che abbia una struttura leggera e componenti influenti sulle politiche locali. Sottolinea ancora Salvatore: “Rimarrà pur sempre la sovranità dei singoli Stati, ma si possono razionalizzare le competenze parcellizzate e attribuire a questo nuovo soggetto tutte quelle funzioni che i membri sono disposti a trasferire per prevenire le emergenze sanitarie. Un soggetto che affianchi, ovviamente, le autorità che già esistono e fare da supporto tecnico-scientifico per i decisori politici”.

Il nuovo ruolo della sanità in Europa

Ecco, i decisori politici. Un impatto importante che la diffusione del nuovo coronavirus sta avendo sul Vecchio Continente ha a che fare con la figura del Commissario europeo alla salute a alla sicurezza alimentare, carica attualmente retta dalla cipriota Stella Kyriakides (nominata a settembre 2019). Da un ruolo marginale all’interno della Commissione se paragonato a quello dei colleghi dell’Economia o dell’Immigrazione, il commissario europeo per la salute si è ritagliato in questi mesi un posto di primo piano, quasi centrale. “Dal punto di vista politico questa è una delle cariche meno pesanti in Commissione. Si pensi, ad esempio, che Kyriakides non ha mai avuto un ruolo in nessun governo nel suo Paese, tuttavia è necessario che i suoi poteri vadano rinforzati, soprattutto in ottica di un’agenzia per le emergenze. È chiaro che sul commissario ricadrebbero le attività di controllo di questo nuovo ente – riflette Salvatore – e i suoi poteri sarebbero notevolmente rafforzati”. In aggiunta, in vista di un maggiore potere del commissario alla salute, cambierebbe anche il rapporto di forza tra Commissione e Stati membri. L’agenzia, infatti, potrebbe solo consigliare le strategie migliori da adottare, ma non di certo imporre il proprio volere. Deve essere la Commissione a fare il passo politico e con un commissario più forte, a differenza nostra) c’è il Barda (Biomedical Advanced Research and Development Authority) che prepara i singoli Stati ad affrontare situazioni emergenziali sanitarie e, addirittura, legittimato non solo dalla situazione emergenziale sanitaria, ma anche dal sostegno tecnico-scientifico di un’agenzia apposita, certe decisioni potrebbero, a detta degli esperti, rendere più coerenti i vari interventi.

Il budget

Ma in Europa l’ostacolo più grande da superare è sempre quello legato al budget. Anche con un’agenzia per le emergenze, anche con maggiore libertà di movimento decisionale del commissario alla salute, il tema economico è preponderante. “Gli Stati vogliono tenere solide nelle proprie mani le gestioni della spesa sanitaria. Questo può funzionare per situazioni di normalità, ma non in situazioni di emergenza”, commenta Salvatore. “Nessuno dice di distruggere un servizio sanitario universalistico come quello italiano e introdurre un sistema misto-assicurativo come c’è altrove. Questo spetta al singolo Stato, ma ci sono alcuni aspetti della sanità pubblica che non possono essere affrontati singolarmente dalle singole autorità nazionali. Non si vuole in alcun modo – precisa l’esperto – espropriare gli Stati della materia sanitaria, ma serve saper affrontare la crisi in modo diverso”.

Le dogane e il nodo diplomatico

Altro elemento che concorre nella gestione della crisi riguarda l’import ed export delle merci. Si è parlato di chiusura e controlli alle frontiere e blocchi dell’export, tuttavia ci sono alcune precisazioni da fare in quanto l’Ue è intervenuta anche su questo aspetto. Prendiamo il caso delle mascherine. L’Unione può disciplinare solo sull’export con i Paesi terzi non membri. L’export e l’importnon sono impediti dai vari membri all’interno dell’area di libera circolazione delle merci seppur soggetti, in via transitoria, al vaglio delle autorità locali per l’autorizzazione alla vendita all’estero. Noto il caso della Repubblica Ceca che a marzo ha trattenuto un carico di mascherine cinesi diretto in Italia. Grande lo scalpore e grande lo scandalo. Tuttavia l’operazione condotta da Praga è totalmente legale e legittima. A fronte di un indennizzo, lo Stato che sdogana un prodotto ricevuto dall’esterno dell’Ue (Cina, Usa, Russia o Singapore per esempio) ha la facoltà di trattenere il carico per motivi di interesse nazionale e ridurre il rischio di carenze interne di materiali sanitari. Stessa cosa potrebbe accadere in Italia. Se una fornitura proveniente dal Marocco e destinata al Belgio venisse controllata al porto di Genova, l’Italia, dopo aver indennizzato il Belgio, può trattenere per sé lo stock. Ciò non può essere invece permesso qualora l’importatore e l’esportatore fossero entrambi membri dell’Unione. Qui vige ancora la libera circolazione delle merci tra i Paesi membri. Sul tema delle dogane anche il Decreto legge del 17 marzo 2018 (Cura Italia) si è espresso in tema di mascherine chirurgiche. L’articolo 6 recita: “Fino al termine dello stato di emergenza […], il Capo del Dipartimento della protezione civile può disporre, […], anche su richiesta del Commissario straordinario di cui all’articolo 122, con proprio decreto, la requisizione in uso o in proprietà, da ogni soggetto pubblico o privato, di presidi sanitari e medico-chirurgici, nonché di beni mobili di qualsiasi genere, occorrenti per fronteggiare la predetta emergenza sanitaria […]”. Al comma 3 si specifica che “i beni mobili che con l’uso vengono consumati o alterati nella sostanza sono requisibili solo in proprietà”. Infine si precisa che il 20 marzo, il Commissario alle emergenze Domenico Arcuri ha emesso un’ordinanza con la quale nomina l’Agenzia delle dogane e dei monopoli soggetto competente e attuatore delle requisizioni di cui faceva riferimento il Cura Italia.