PNRR, scocca l’ora del Partenariato Pubblico Privato

partenariato pubblico privato
Pubblicato il: 14 Marzo 2022|

Il PNRR è una formidabile leva macroeconomica, un piano di programmazione delle politiche d’investimento dei prossimi cinque anni in Italia, come non lo si vedeva dagli anni ’50, dal famoso piano Marshall.

I presupposti fondamentali

Ma come investire questo enorme flusso di denaro? Vi sono alcuni elementi da tenere in debito conto. In primo luogo i soldi che arriveranno dal Next Generation EU non saranno contributi “a fondo perduto” ma serviranno a finanziare progetti “performance based” e con l’obbligo, espressamente assunto dall’Italia, di restituirli al termine del quinquennio 2021-2026. Ciò di conseguenza significa che gli investimenti realizzati con i fondi del PNRR dovranno essere necessariamente “redditizi”, ovvero generare flussi di cassa idonei a percepire ricavi sufficienti, a far data dal 1 gennaio 2027, a sostenere l’onere di restituzione del capitale prestato. In secondo luogo occorre tener conto che per “calare in campo” i finanziamenti che arriveranno, dovrà essere obbligatoriamente utilizzata la normativa sugli appalti, in quanto l’allocazione di risorse a favore di singoli progetti e/o l’elargizione di denaro direttamente a operatori economici non selezionati tramite procedure, configurerebbero un’ipotesi di “aiuto di Stato”, espressamente vietata dal Trattato dell’Unione.

Come coniugare redditività e innovazione

Se dunque lo scenario che si prospetta è quello di dover investire 222 miliardi nei prossimi cinque anni, da assegnarsi tramite gare e con lo scopo di realizzare progetti che devono generare ricavi sufficienti al rientro degli investimenti, il problema che si pone con urgenza alle amministrazioni pubbliche è il seguente: quale strumento contrattuale utilizzare per coniugare reddittività ed innovazione e come individuarlo? Ciò in quanto – e questo è il terzo elemento da cui non si può prescindere – i fondi del PNRR devono essere investiti per attuare riforme strutturali, per realizzare interventi che possano comportare cambiamenti strutturali nell’organizzazione dello Stato, del mercato interno, delle infrastrutture strategiche.

Non si coprono debiti pregressi

Nessun fondo europeo, quindi, può essere utilizzato per coprire debiti pregressi o (anche solo) per acquisti in spesa corrente. Fin a oggi, tuttavia, la Pubblica amministrazione è stata abituata ad investire il denaro pubblico unicamente per soddisfare i propri fabbisogni, senza quindi alcuna capacità progettuale. Ciò anche perché la scarsità delle risorse economiche a disposizione non consentiva alle amministrazioni di nutrire grandi ambizioni progettuali.

L’abitudine pubblica al razionamento

Sono ormai trent’anni che la politica degli approvvigionamenti in Italia consiste nella contrazione della spesa pubblica, che ha raggiunto il suo apice nella stagione della cosiddetta “spending review”. D’altro canto, lo stesso impianto normativo del Codice appalti del 2016, con la definitiva consacrazione della centralizzazione degli acquisti, non ha di certo rappresentato un valido supporto a una visione progettuale e d’investimenti delle Pubbliche amministrazioni. Se dunque, dopo decenni di “austerity”, improvvisamente si pretende dal funzionario pubblico una capacità progettuale e ci si attende, dalle Stazioni appaltanti, una competenza nella redazione di gare per l’affidamento di contratti capaci di generare reddito, c’è il rischio di restare profondamente delusi. Il modo prevalente per cercare innovazione e redditività è dunque quello di rivolgersi al privato, ricercando sul mercato le competenze necessarie a redigere progetti in grado di realizzare gli obiettivi posti alla base delle Missioni del PNRR.

Strumenti per stimolare i progetti

Per intercettare tuttavia le capacità progettuali dei privati attraverso procedure concorsuali non si possono esperire gare “classiche” (aperte, ristrette o negoziate che siano) anche perché, a essere messo in gara, non può esserci il progetto (che la P.A. non ha e che, anzi, è proprio quello che sta cercando) e pertanto occorre utilizzare le cosiddette procedure “innovative” finora poco adottate (seppure presenti nel Codice appalti) come il Dialogo competitivo, la Procedura competitiva con negoziazione, i Partenariati per l’innovazione etc.

Cambiare la tipologia contrattuale

L’elemento cardine, però, è che bisogna cambiare la tipologia contrattuale del rapporto tra la P.A. e il privato contraente: tale rapporto non può più essere quello “classico” dell’appalto di opere, della fornitura/vendita di beni, della somministrazione di servizi, tutte obbligazioni in cui il rischio operativo è allocato in capo alla Pubblica Amministrazione in quanto il contraente privato, quando adempie la propria prestazione, matura il diritto al versamento della prestazione economica. Del tutto diversamente, invece, gli obiettivi del Next Generation EU impongono alle amministrazioni d’investire i fondi europei per riforme strutturali tramite la messa in campo di progetti in grado di realizzare redditi. Alla capacità progettuale deve dunque aggiungersi anche – anzi soprattutto – la capacità imprenditoriale dell’operatore economico, il cui agire è da sempre volto all’esigenza di creare profitto.

Il possibile ricorso al PPP

In questo scenario complesso e innovativo è dunque venuta alla ribalta una figura contrattuale già presente nel Codice dei contratti pubblici ma che finora, per le sue particolari caratteristiche, non aveva avuto grande fortuna, ovvero il Partenariato Pubblico Privato (PPP). In realtà il PPP non è una figura contrattuale singola, quanto piuttosto una variegata categoria di rapporti convenzionali che possono intercorrere fra una P.A. e un operatore economico, non ricompresi fra i contratti d’appalto né fra quelli delle concessioni.

La differenza tra appalto e concessione

Per chiarezza occorre ricordare che mentre l’appalto (inteso per tutti e tre i settori delle opere, delle forniture e dei servizi pubblici) è quel contratto in cui, a fronte di una prestazione del privato, la P.A. eroga una controprestazione economica, la concessione, invece, è un accordo nel quale la P.A. delega l’erogazione di prestazioni (che spetterebbero alla stessa) ad un operatore economico, a fronte del versamento di un corrispettivo da parte del terzo che usufruisce di detta prestazione e salvo la presenza, in taluni casi, del versamento di un canone o da parte della P.A. al concessionario o viceversa.

Il rischio grava prevalentemente sul privato

Ora, il PPP racchiude tutte le “altre” forme di collaborazione fra la Pubblica amministrazione e il privato diverse dall’appalto e della concessione. Il Legislatore ha poi individuato alcune tipologie specifiche fra cui la “Finanza di progetto” (o Projet Financing) la “Locazione finanziaria”, il “Contratto di disponibilità”, il “Baratto amministrativo”, mentre taluni fanno ricomprendere nel PPP anche le “Società in house” con la presenza di soci privati. La caratteristica fondamentale di tutte dette figure di PPP è quella di prevedere un’allocazione del rischio obbligatoriamente a carico del partner privato in quota maggioritaria ovvero, in altri termini, non si può prevedere un investimento della P.A. in quota superiore al 49% rispetto all’investimento complessivo (articolo 180 del Decreto Legislativo n. 50/2016).

La distinzione dei ruoli

Questo significa che la Pubblica amministrazione, in questa particolare tipologia contrattuale, è il socio “di minoranza” e quindi non “gestisce” direttamente il business ma è in grado di renderlo possibile e/o di agevolarlo, attraverso l’esercizio del potere pubblico, restando in ogni caso il divieto assoluto d’esporsi al rischio imprenditoriale in maniera maggioritaria. Per questi motivi il PPP risulta, a ben vedersi, lo strumento ideale per investire i fondi del PNRR avendo da un lato la P.A. un’enorme disponibilità economica/finanziaria ma non avendo capacità progettuale e imprenditoriale, che quindi deve ricercare nel privato a cui può essere dato, dall’altro, accesso al mercato pubblico della digitalizzazione del paese (Missione 1) o della ristrutturazione delle infrastrutture e della mobilità (Missione 3) o della riorganizzazione della sanità (Missione 6) etc.

Nessun alibi

In conclusione, quindi, il Recovery Plan sgombra per tutti dal campo l’alibi della mancanza di risorse e della capacità del privato di fare meglio del pubblico. Oggi i soldi ci sono, come pure gli strumenti e le possibilità che il privato aiuti il pubblico su come e dove investirli, per non perdere dunque un’occasione veramente storica di cambiare il nostro Paese.

Homepage della rubrica “PNRR Strumenti Norme Opportunità”

 

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